谢志华，男，教授，博士生导师，曾任BEVITOR伟德副董事长。享受国务院特殊津贴专家。现任教育部工商管理学科指导委员会副主任委员、教育部学科发展与专业设置专家委员会委员、财政部“会计名家”工程人选、财政部会计准则咨询专家和管理会计咨询专家、商务部政策咨询委员和内贸专家、中国商业会计学会常务副会长、中国商业经济学会副会长、中国商业联合会专家委员、中国审计学会常务理事、中国成本研究会副会长、中国现代金融学会常务理事、中国注册会计师协会编委会委员及职业道德准则委员。在《管理世界》《中国工业经济》《会计研究》《审计研究》《财政研究》等学术期刊上发表论文400余篇，出版书籍40多部，其中专著10部，主编“十一五”国家教育部规划教材2部，“十二五”国家教育部规划教材1部，获国家精品教材1部。代表作有：《会计报表结构分析》《货币商品经营论》《竞争的基础：制度选择》《会计报表的缺陷与重构》《企业预算管理：从预算整合到整合预算》等。主持国家重大、重点、一般及省部级课题20余项，获得第十届、第十一届北京市哲学社会科学优秀成果二等奖,第十三届北京市哲学社会科学优秀成果一等奖，第七届北京市高等公司产品成果一等奖。致力于会计、财务管理、投资管理、审计理论等问题的研究。

【摘要】我国行政事业单位国有资产规模巨大，如何管好用好国有资产，确保国有资产的安全和提高国有资产的使用效率，对于政府有效地履行公共责任，实现国家安全稳定、社会和谐发展有着极其重要的作用。传统的以线下为主的国有资产管理体系确实需要完善和优化，这可以通过构建线上的国有资产管理体系，并实现线上与线下的有机融合，使得以线下为主的国有资产管理体系所存在的问题得以合理解决。

【关键词】国有资产管理体系缺陷；国有资产管理信息平台；线上线下融合

【基金项目】国务院国资委2022年研究课题（项目编号：700004-22ZB0002/15）。

【中图分类号】 F230   【文献标识码】 A   【文章编号】1002-5812（2023）23-0004-05

《国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》表明，2022年行政事业单位资产总额达59.8万亿元。如此数额巨大的国有资产如果不能进行有效的管理，就会造成国有资产的损失浪费，也会影响国有资产使用效率和绩效的提高。以线下为主的国有资产管理体系必然存在一定的缺陷，它会导致国有资产管理难以实现宏观性、整体性、质量性、连续性和实时性，进而影响国有资产管理效率的提升，使国有资产使用效率的提高受限，产出绩效不能达到最佳水平。大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网、区块链等新技术的出现，使得通过线上改进和升级国有资产管理体系有着不可或缺的作用，也具有不断升级的可能。

一、线下国有资产管理体系的缺陷

国有资产管理体系涉及国有资产的计划、采购、运用、维护、清退和运用效率的考评，现行以线下为主的国有资产管理体系存在微观性、分散性、数量性、时点性和滞后性等缺陷，这给国有资产的安全和运用效率带来了不利的影响，主要表现在以下方面：

（一）国有资产管理难以实现整体管理

线下为主的国有资产管理主要依靠各行政事业单位进行直接的购置、使用并进行全过程管理，这显然具有分散性，导致国家难以从宏观整体上掌握国有资产的运行和管理状态，并有效地进行国有资产的宏观配置。首先，在任何时点上，国有资产的总规模和总结构难以准确掌握。国有资产的运行是一个动态的过程，不仅有进有出，而且存量国有资产也处在一个不断运行变化的过程中，要在宏观上实时掌握国有资产的规模、结构和运行状况，这是任何一个单独的行政事业单位所无法实现的。即便通过国家财政进行统筹管理，也由于各行政事业单位对于其资产的存量和运行管理所存在的差异以及时滞的影响，难以实时地获得国家国有资产总规模、结构和运行状态的信息。这必然影响国家财政对整个国有资产管理的系统性水平，国有资产管理出现了一定程度的碎片化和孤岛化现象。其次，从单一国有资产的全过程管理看，国家财政并不能及时准确地掌握每项国有资产从计划、采购、运用、维护到清退和使用效率考评全过程的动态情况，这既可能导致国家财政难以及时了解各项国有资产的存量状态和运行状况，也难以分析和判明各项国有资产对相应的公共责任履行或者公共产品提供的支撑和有效程度，更难实现国有资产宏观配置的合理有效性。可见国家财政既难以了解和控制整个国有资产的存量和运行状态，也难以对各项国有资产进行全过程的跟踪管理和全部国有资产的统筹配置，根本的原因在于国家财政难以及时准确地获得全国国有资产存量和运行状态的信息，特别是每个行政事业单位购置、使用和管理国有资产的相关信息。

（二）国有资产管理难以实现计划管理

国有资产管理的计划性首先表现在国有资产的规模和结构必须要满足政府履行公共责任或者提供公共产品的需要，以确保政府公共职能的履行得以充分实现；同时，每一项国有资产的购置都是与行政事业单位履行政府某一特定公共职能相关的。如何确保国有资产的总规模和结构与政府公共职能的履行相匹配，每项国有资产与行政事业单位履行的某一特定公共职能相一致，国有资产管理就必须要进行事先计划。由于宏观上国家财政难以及时准确地获得各行政事业单位履行某一特定公共职能的实际需要，有可能影响国有资产的实际需要与计划的衔接，特别是由于各行政事业单位都存在抢资源的内在偏好，使得国有资产的实际需要与计划之间的差异进一步扩大，国有资产计划管理很容易演化成对国有资产的扩张冲动，而不是通过精细化管理使得国有资产占用尽可能减少、使用效率不断提高，产出效果持续提升。更为重要的是，国有资产的计划管理往往只是注重于计划环节，着重于如何通过国家公共预算购置国有资产，也就是说国有资产计划管理关注的重点是如何进行国有资产预算环节的管理，而对于计划或者预算执行过程的控制以及国有资产实现计划或者预算目标的考核评价相对弱化。根本的原因在于国家财政未能及时有效地获得相关的信息，并借助这一信息对国有资产进行全过程的计划管理和有效监督。

（三）国有资产管理难以实现底线目标

国有资产管理的底线目标是要保证国有资产的信息真实可靠，国有资产的实物形态保质安全。实际上，由于我国国有资产的存量规模极其巨大，国有资产的种类形态极其复杂，价值大小差异悬殊，加之各项国有资产处在不断地使用和运行的过程之中，其实物的数量和质量持续变化，使得国有资产信息的真实可靠性难以得到充分的保证。这不仅表现在各行政事业单位微观信息的真实可靠难以保证，而且表现在以此为基础而形成的国家整体信息的真实可靠也难以实现；由于国有资产信息的真实可靠性难以得到保证，使得国有资产保质安全的目标也受到不利的影响，加之国有资产的运行使其实物管理主体和内在质量不断发生变化，使得信息的真实性和可靠性客观上难以保证，进一步放大，极易造成国有资产流失和国有资产真实质量控制不到位。既然难以保证国有资产是否存在、国有资产实体质量好坏的信息的真实可靠，也就难以以此为基础对国有资产的实物质量和安全性进行有效的监督和控制。

（四）国有资产管理难以达成高线目标

国有资产管理的高线目标就是要以最少的国有资产占用尽可能满足全社会对公共产品的需求。现行的国有资产管理体系，主要强调对国有资产的实物管理，表现在资产数量的真实性和质量的有用性上，实际的管理过程着重于对实物的计划、采购、清理变卖和退出管理上；而资产是否能够最大限度切合需要、运用是否实现了效率最大化、资产使用所要实现的产出目标是否能够充分实现，也就是资产的预算绩效目标能否达成，这些方面的管理既没有得到足够的重视，管理的制度、流程和方法也并不到位，国有资产的效率性和绩效性管理还存在诸多问题。

问题之一是购置的规模和结构不尽合理，由于政府履行公共责任是通过各行政事业单位进行的，各行政事业单位在履行其公共责任时到底需要多少国有资产，需要什么样的国有资产尚未建立在完全科学合理的需求分析和可行性研究的基础上，较多的是基于争取更多的资源的立场，宽打窄用，尽可能多地获取国有资产，其结果导致国有资产占用总量过多和占有结构不尽合理。并且由于国家财政与行政事业单位信息不对称，使这种不合理得以持续存在，在这种背景下国有资产的使用效率的提升从背景和起点上就受到了不利的影响。

问题之二是重复购置，不仅在微观上各行政事业单位内部国有资产存在重复购置的现象，而且在宏观上各行政事业单位之间也存在国有资产重复购置的现象。之所以这样，是因为行政事业单位内部的各资产使用主体以及各行政事业单位本身都想享有资产的独有权和支配权，以实现资产的独占独用，国有资产的全面开放共享并不能实现。

问题之三是闲置浪费，一方面由于购置的国有资产数量超过实际需要形成闲置，另一方面由于购置的国有资产的用途或者结构不太匹配实际需要而形成闲置，加之重复购置国有资产难以实现开放共享形成进一步的闲置。此外，由于许多国有资产的更新升级速度快，在有限的时间内国有资产没有得到充分有效的使用，以旧换新而形成的闲置浪费。

问题之四是低效使用，这类国有资产的低效使用是从管理的视角而言的，尽管购置的国有资产的规模和用途都符合履行公共责任、提供公共产品的需要，但是由于管理不善而导致国有资产在相应的时期内，所带来的预算绩效目标的实现并不理想，从价值的角度看就是百元国有资产占用所形成的公共责任履行或者公共产品提供的水平并不先进。

这些问题实际上都与行政事业单位内部以及国家财政与行政事业单位之间的信息不对称密切相关。

（五）国有资产管理难以实现连续实时管理

各行政事业单位在获批购置国有资产后，国有资产还必然要经过运用、维护、清退和使用效率考评的全过程。就行政事业单位而言，管理的现实是侧重于怎样实现预算的批准和进行国有资产的购置，国家财政也较多地注重对行政事业单位国有资产购置预算的审查和审批以及国有资产购置的流程设计和控制，结果使得国有资产的管理具有一定程度虎头蛇尾的特征。从国家公共预算的视角看，就是国有资产管理重预算审批，轻预算执行控制和绩效考评。实际上国家公共预算管理是一个完整的闭环，从预算制定、预算审批、预算执行和控制、预算考评再回到预算制定，是一个全面连续的过程，如果过程控制能够自动实现结果目标，这种控制才具有真正的有效性。国有资产管理作为国家公共预算管理的重要内容之一，也必须要实现这种全面连续的闭环管理。但是由于现有国有资产管理体系难以提供连续实时的国有资产使用全过程的信息，导致国有资产管理着重于事前计划和预算的审批以及事后的监督评价。

（六）国有资产管理难以实现科学的绩效考评

国家公共预算遵循的原则是钱跟着“事”走，这里的“事”就是行政事业单位所履行的公共责任或者提供的公共产品。国家通过公共预算将资金用于确保这些“事”的高质量实现，必然会形成国有资产，所形成的国有资产与所做的“事”的需要是否完全一致，在完成“事”的过程中这些国有资产是否得到了充分的利用，必然涉及到国有资产使用效率，为此必须要对国有资产的使用绩效进行考核评价。但由于国有资产规模巨大，种类复杂，所要实现的公共服务的属性差异性很大，在考核评价上往往存在以下难题：第一，国有资产的投入使用与哪些公共责任的履行或者公共产品的提供之间存在直接关系难以厘清，特别是国有资产服务于提供多个公共产品项目时，这一关系变得更加复杂；第二，履行的公共责任或者提供的公共产品的属性不同，所要达成的产出效果也不相同，采取怎样的衡量指标来评价其绩效，不仅千差万别，而且很难进行定量化；第三，一旦确定了履行的公共责任或者提供的公共产品的衡量指标，采用什么样的数量和质量标准来评价这些指标的高低、好坏也存在一定的难度。所有这些问题都与现行的国有资产管理的信息体系不完善密切相关，只有从信息上厘清这三个方面所存在的模糊性才能使国有资产管理的绩效考核评价科学合理。

综上所述，线下国有资产管理体系之所以形成以上缺陷，根本上在于没有形成一个全国统一的国有资产管理信息平台，也就是线上的国有资产管理体系。这是一个虚拟的信息体系，它可以打破线下的国有资产所面临的空间距离的阻隔和时间差异的障碍，实现所有国有资产信息的全面集成整合；可以对国有资产的实物安全，国有资产的存量及其变化，国有资产的运用过程，国有资产的重复购置、闲置浪费、低效使用等情况进行全面的反映，并以此实现国有资产在各行政事业单位之间、行政事业单位的内外部之间的开放共享，提升国有资产的效率；国有资产管理的这一信息平台可以对每一项国有资产进行溯源管理，可以反映每一项国有资产从计划或者预算、购置、运用、维护到清退及其绩效考评的管理全过程，并对这一过程中的每个环节的运行结果及其成因进行反映、分析和评价，为优化国有资产管理提供决策有用的信息；国有资产管理的这一信息平台还可以对每项国有资产的使用效果及其成因进行反映、分析和评价，不仅有助于对行政事业单位使用国有资产的预算绩效目标的达成度进行考核评价，而且有助于根据绩效目标的达成度进行国有资产的余缺调剂，使国有资产配置在使用效率更高、绩效目标达成度更好的行政事业单位，还有助于使新的预算编制建立在更加合理有效的基础上。

二、线上线下国有资产管理体系的融合

通过“大智移云物区”等技术的采用可以构建线上的国有资产管理体系，通过这一线上体系与线下国有资产的计划、购置、运用、维护、清退的运行过程进行无缝链接，既可以反映国有资产的运行过程，也可以反映每一个时点上国有资产的存量、结构和质量状态。通过这一线上体系与国有资产的预算制定、预算执行、预算控制和预算考评的管理过程进行无缝链接，既可以为预算制定、预算控制、预算考评提供决策依据，甚至直接提供决策结论，也可以对预算执行过程进行全面的反映和监控。线上的国有资产管理体系包括以下三个方面：

（一）构建国有资产管理的信息平台

大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网、区块链等新技术的采用，可以构造一个虚拟化、电子化、场景化、原生化、网络化、集成化、链接化、动态化、加密化、智能化的国有资产管理信息平台。虚拟化使得国有资产的运行过程及其存在状态以信息的形式而存在；电子化使得国有资产的相关信息以电介质的方式而存在；场景化使得国有资产的相关信息由过去着重于会计核算的会计信息扩展至国有资产运行及其存量状态的业务信息；原生化使得国有资产的相关信息能够回归其自身运行及其存量状态的初始原发信息；网络化使得分散的国有资产相关信息可以实现集成；集成化使得国有资产的相关信息基于某一管理目标或管理主体的信息进行链接；动态化使得链接的国有资产相关信息实现实时持续的获取；加密化使得国有资产实时持续取得的相关信息能够在传输中实现保真；智能化可以对国有资产的相关信息进行加工处理实现自决策和自控制。各项新技术的使用使得国有资产管理信息平台能够具有上述各项信息功能，最终使得国有资产运行状况的信息在这一平台能够实现全面、完整、系统的集成整合，并以连续、实时、写真的方式得以呈现，以此为基础，就能对全国的行政事业单位的全部国有资产和每项国有资产进行全面、全过程管理。

这里关键是要将线下的国有资产状态进行全面的信息化，主要包括：一是必须要对国有资产的属性进行定义和描述，这是保证上线的资产符合国有这一特征的前提条件，只有符合这一条件的资产才允许进入国有资产管理信息系统，否则会导致国有资产管理信息系统所管理的国有资产并非国有属性而使其不真实。二是必须对线下的国有资产进行全面的信息化，就是要运用文字、图表、照片等各种形式，将国有资产的各种特征，如品名、产地、实物形态、内在结构、功能作用、数量特征、质量特征等进行描述，而进行这种描述的前提是要统一国有资产的用语，并对这些用语的内涵和外延进行明确的规定。三是必须要将国有资产计划、购建、运用、维护、清退和考核评价过程中的所有流程进行规范化，制定全国统一的程序。在国有资产运行的流程中必然会形成各种票证，对这些票证既要标准化，也要全面实行电子化。四是要规范国有资产的核算体系和相关的管理制度，尽可能实现这一体系和制度的全国统一性。只有对线下国有资产运行和管理体系进行上述规范化和标准化，才能为线上线下融合提供前提。

（二）重构国有资产运行的信息体系

在构建国有资产管理信息平台的基础上，必须要将线下的国有资产运行的信息全面融合至这一管理信息平台之上，为此必须要形成国有资产运行的信息体系，也就是在国有资产运行过程中，必须也能够获得哪些信息。传统的国有资产管理所获得的国有资产运行的信息既不全面原生，也不成体系有效，以此为基础所构建的国有资产信息平台就很难充分有效地发挥作用。因此，以新技术为基础而构建的信息平台就不能仅仅包含国有资产运行的这些信息，而是要对国有资产运行的信息进行重构。国有资产运行信息体系包括：过去信息和未来信息，过去信息是指各项国有资产在购置后的实物存在和使用状态的信息，未来信息是指各项国有资产在未来是否继续需要以及变动趋势的信息；外在信息和内在信息，外在信息是指各项国有资产的外表显性信息，内在信息是指各项国有资产的内在特性、内在结构及其功能效用的信息；数量信息和质量信息，数量信息是指国有资产的实物数量及其价值量的信息，质量信息是指国有资产的实物质量和功效以及使用效率的信息；静态信息和动态信息，静态信息就是在某一时点上国有资产的存量和质量信息，动态信息是指国有资产在一定期间内数量和质量发生变化的信息；总量信息和个量信息，总量信息是指一个地区乃至全国国有资产的规模和结构的信息，个量信息是指某一行政事业单位国有资产总量及其结构的信息；结果信息和原因信息，结果信息是指国有资产在计划、购建、运用、维护、清退和考核评价过程中各个环节所形成的最终结论的信息，原因信息是指形成这些最终结论的主要决定因素的信息；目标信息与执行信息，目标信息是指各项国有资产使用所要达成的要求的信息，执行信息是指各项国有资产在使用后实际形成的状况的信息。如此等等，所有这些信息就是要全方位地揭示国有资产的存在和运行状态。

国有资产的存在和运行状态的基本信息主要凸显在两个方面：一是要确保国有资产的安全，为此就必须要提供国有资产实物存在的时空状态的信息，以及国有资产实物负责主体的信息；国有资产在运行过程中其时空状态和实物负责主体会发生变动，也必须要及时地反映这种变动而形成相应的信息。只有通过提供国有资产的实物存在状态信息，才能防止国有资产的被侵吞和流失损失。二是要确保国有资产的有效运用，为此就必须要提供国有资产的在用状况及其效率高低的信息，在用状况包括不需用（闲置）、未使用（需用而未投入使用）、未满负荷使用、满负荷使用、超负荷使用（供不应求）。只有通过提供国有资产的这些在用状况的信息，才能在宏观上更好地配置国有资产，防止国有资产的闲置浪费，使得国有资产的使用效率最大化。

（三）构造国有资产管理的信息体系

国家治理离不开国家预算，对国有资产进行管理也是通过国家预算进行的。国家预算与财政部发布的管理会计指引中所提到的企业预算并不完全相同，国家预算与现代国家治理密切相关，现代国家是预算国家，预算国家必须要有国家预算，国家预算是法，为此必须要法定预算也就是要通过法定程序对预算进行确定。国家预算作为法案就是要将行政权力主体的行为装到法律的笼子中。而企业预算并不具有这一特征，企业预算主要是企业一定时期的奋斗目标，具有责任目标属性。国有资产管理必须要纳入国家预算管理体系中，是国家预算管理体系的重要组成内容。或者从另一个方面说，国家必须要通过国家预算管理体系对国有资产进行管理。

预算管理过程包括预算的制定、执行、控制和考评等环节，正因为此，对整个国有资产和每项国有资产的管理都应该按照这一过程进行。就国有资产预算的制定而言，在国家和地区层面就是要确定一定时期国有资产的购置规模和结构，并提供相应的资金保证，形成相应的资金预算，这一规模和结构的确定必须要与经济社会发展相适应，同时，这一规模和结构必须要有助于优化国有资产的存量规模和结构。实际上，在确定国有资产的购置预算时要力求做到国有资产在规模上不会产生闲置、在结构上不会形成错配，最终就是要避免国有资产的闲置和浪费。就国有资产预算的执行而言，就是要通过预算确保国有资产购置的规模和结构按照预算规定进行，也能够最终实现对国有资产存量规模和结构的优化。就国有资产预算的控制而言，不仅要保证预算的落实，而且要通过预算控制对已经形成的国有资产错配（短缺、闲置、重复购置、损失浪费等）在国家和地区层面上进行全面的修正、调整和清退，最终目标就是要保证国有资产能够物尽其用，不断提高其使用效率。就国有资产预算的考评而言，当然必须要制定考评的标准，在国有资产预算中必须要明确各类国有资产使用所要达到的目标，并尽可能使其定量化，以此为基础对国有资产实际使用的效果进行考评，分析国有资产的使用目标是否得以有效实现。在微观上，就是每个行政事业单位也要对国有资产进行预算管理，详细确定一定时期国有资产购置的规模、种类以及相应的资金预算，并与国家和地区的预算相衔接，每个单位的国有资产预算要充分实现国有资产的有效使用，避免造成任何国有资产闲置浪费和低效使用；每个单位要确保国有资产预算的实际落地，对于闲置、多余以及低效使用的国有资产既要及时发现，也要通过国有资产信息管理平台及时报告和调节处理；每个单位还必须要对国有资产预算所确定的使用目标进行考评以保证预算目标的最终实现，也为下一次预算提供反馈信息。

国有资产预算管理体系首先要按照管理主体形成分层预算，一般来说是按照国家行政层级进行划定，最高层级是国家层面的预算，最低层级是各行政事业单位的预算，并按照各个层级形成相应的国有资产预算指标和报表体系；也要按照国有资产预算管理过程进行国有资产的预算管理，并形成相应的预算报告体系。在国有资产预算的执行和控制过程中要提供预算执行差异的报告，在国有资产预算的考评中要提供国有资产预算执行结果的决算报告，并与预算进行比较形成预算执行结果的差异报告。由此，就会形成一个纵向和横向相互融合的预算管理体系。由于每个层级的国有资产预算管理主体都需要进行国有资产管理的决策，为此要按照国有资产预算管理过程提供相应的决策信息，这一信息的基本结构就是因果结构，所谓“果”是在国有资产预算管理的每个阶段所形成的结果，所谓“因”就是在国有资产预算管理的每个阶段的结果所形成的原因。在国有资产预算的制定阶段，要对国有资产购置的规模、结构及其资金提供相应的原因信息；在国有资产预算的执行和控制过程中，对于预算执行差异也要提供原因信息；最后，要对一定时期国有资产预算目标实现的差异提供原因说明。正是由于在国有资产预算管理全过程中提供的这些原因信息，才能为各层级管理主体提供决策依据。

总之，构造国有资产管理的信息体系是以预算为手段的。通过将线下的国有资产预算管理体系信息化和电子化，并将其嵌入到国有资产管理的信息平台上，就可以形成国有资产管理的线上信息体系。

三、结语

单纯的线下的国有资产管理体系受制于空间距离的阻隔和时间差异的障碍，使得国有资产的管理难以实现宏观、整体、质量、连续和实时性管理，运用大数据、人工智能、移动互联网、云计算、物联网、区块链等新技术形成国有资产管理的线上管理平台，并通过对线下的国有资产管理体系进行制度化、规范化、标准化和流程化重塑，实现线上的国有资产信息管理的虚拟体系与线下的国有资产管理的实体体系高度融合，最终就能弥补国有资产管理体系的微观、分散、数量、时点和滞后性等缺陷。

  【主要参考文献】

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